編者按

　　11月27日,《中共中央　國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》正式對外公布。這是我國首次以中央名義出臺產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計,進(jìn)一步強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化路徑。

　　我國歷來重視產(chǎn)權(quán)保護(hù),2007年物權(quán)法出臺,以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度逐步形成,全社會產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識不斷增強(qiáng)。黨的十八大以來,中央對產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出新要求?！笆濉币?guī)劃建議指出,推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化,依法保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

　　然而,受各種因素影響,當(dāng)前我國產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況仍不樂觀,特別是不同所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠同等,公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、民營企業(yè)資產(chǎn)被違規(guī)查封扣押凍結(jié)等現(xiàn)象時有發(fā)生,公有產(chǎn)權(quán)受侵犯、國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象依然存在,侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為易發(fā)多發(fā)。

　　針對產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足之處,《中共中央　國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》為解決長期以來社會所關(guān)注的八大產(chǎn)權(quán)問題明確了方向。同時,“意見”明確了進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化的五個原則。

　　依法保護(hù)產(chǎn)權(quán),意義重大。從今日起,《法制日報》視點(diǎn)版推出“權(quán)威解讀產(chǎn)權(quán)保護(hù)頂層設(shè)計”專欄,對“意見”進(jìn)行深入解讀,剖析“意見”將怎樣影響我們的生活。敬請關(guān)注。

　法制日報記者　趙麗

　　法制日報實(shí)習(xí)生　王曼寧

　　11月27日,《中共中央　國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》正式發(fā)布,這是我國首次以中央名義出臺產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計。

　　說到“產(chǎn)權(quán)”,大多數(shù)人首先想到的,應(yīng)該是大紅色的房屋產(chǎn)權(quán)證、每天漲漲跌跌的股票。事實(shí)上,此次發(fā)布的中央文件,針對非公有產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等八大產(chǎn)權(quán)問題,都給予明確的改革方向。

　　在八大產(chǎn)權(quán)問題中,老百姓最關(guān)切的是,房屋土地使用權(quán)到期后,怎么辦?花了大半輩子的積蓄買的房,70年后還是我的嗎?

　　“意見”第十大項(xiàng)第一句明確寫道:“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排,推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。”

　　在專家看來,這一句話,回答了上上下下最關(guān)切的問題。

　　中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新在接受《法制日報》記者采訪時說,中央出臺“意見”告訴人們,住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)的性質(zhì)都是用益物權(quán),都是有期限的物權(quán),但是不能因?yàn)檫@些土地權(quán)利是有期限的用益物權(quán),就使人民群眾對自己所享有的不動產(chǎn)物權(quán)產(chǎn)生疑慮,甚至喪失信心。

　　研究后續(xù)安排保護(hù)公民財產(chǎn)

　　《孟子·滕文公上》曰:“民之為道也,有恒產(chǎn)者有恒心,無恒產(chǎn)者無恒心。”由此可見,產(chǎn)權(quán)自古以來就是穩(wěn)定人心、推動社會發(fā)展的“定盤星”,居民房屋產(chǎn)權(quán)更是如此。

　　楊立新向記者介紹說,關(guān)于住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期續(xù)期的法律安排,主要說的是城市居民在購買商品房屋的同時,所取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

　　“在開發(fā)商向政府取得出讓的建設(shè)用地使用權(quán)時,法律規(guī)定的使用期限是70年,當(dāng)然也有其他不同的期限,但最高是70年。既然住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個有期限的用益物權(quán),那就一定存在著期限到期后的續(xù)期問題。因此,在其他法律中,就規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限到期后,應(yīng)當(dāng)申請續(xù)期,并交納續(xù)期的出讓金?！睏盍⑿抡f,在物權(quán)法制定過程中,城市居民反映強(qiáng)烈,擔(dān)心70年期限到期后,自己的不動產(chǎn)權(quán)益將會受到損害,甚至被趕出家門,因此紛紛提出不同意見。立法機(jī)關(guān)為了解決這個問題,在物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動續(xù)期的內(nèi)容,安定了民心。

　　既然物權(quán)法已有明文規(guī)定,中央為何仍要出臺這樣的意見?

　　“在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的70年期限到期后,經(jīng)過自動續(xù)期后的權(quán)利究竟是何種權(quán)利、要續(xù)期多少年、還要不要繳費(fèi)等問題,物權(quán)法都沒有明確規(guī)定?！睏盍⑿抡f。

　　既然如此,要確權(quán),就面臨兩種方式:法律直接確權(quán)或通過交錢確權(quán)。這也是目前公眾最為關(guān)心的問題。

　　北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波的傾向是——中央此次出臺的政策性文件將通過法律法規(guī)去貫徹落實(shí),“最高人民法院在答記者問時也表示,關(guān)于到期后續(xù)期的問題會面向立法機(jī)關(guān)提出修改的建議。這應(yīng)該還是一個有待于法律進(jìn)一步明確的問題”。

　　據(jù)樓建波介紹,目前的法律法規(guī)保護(hù)土地使用權(quán)人利益,現(xiàn)行法律規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動續(xù)期,非住宅用地按照物權(quán)法的規(guī)定執(zhí)行,“按照城市房地產(chǎn)管理法和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定,房產(chǎn)土地使用權(quán)到期,房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續(xù)期,否則土地使用權(quán)將會由國家無償收回。

　　“法律同時還規(guī)定,政府除為了公共利益的需要不能批準(zhǔn)續(xù)期外,應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期。自動續(xù)期將來怎么執(zhí)行不好說,至少政府肯定不會隨便收回。當(dāng)然,自動續(xù)期并不意味著政府在任何情況下都不會收回,出自公共利益需要的征收,按照法律規(guī)定的程序是可以提前收回的,當(dāng)然走這個程序,要對使用人進(jìn)行一定補(bǔ)償?！睒墙úㄕf。

　　“只要我們研究好了住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)(還包括其他有期限的土地使用權(quán))到期后續(xù)期的法律安排,讓人民群眾有恒產(chǎn)而有恒心,就能夠推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。”楊立新說。

法律“打架”問題不存在

　　作為物權(quán)法起草者之一的中國人民大學(xué)常務(wù)副校長王利明向記者介紹說,當(dāng)年起草物權(quán)法時,在土地使用權(quán)續(xù)期問題上爭論得比較激烈,后來確定為“事后延長”的方案,也就是業(yè)主的土地使用權(quán)期滿后,不需要審批就可以繼續(xù)住,實(shí)際上業(yè)主的土地使用權(quán)突破了70年。

　　在查閱相關(guān)文件過程中,記者注意到了這樣的問題:

　　國務(wù)院于1990年頒布的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”,而且還規(guī)定:土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證,并依照規(guī)定辦理注銷登記”。

　　1993年的城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定:房產(chǎn)土地使用權(quán)到期,房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續(xù)期,否則土地使用權(quán)將會由國家無償收回。

　　此次“意見”出臺后,有評論認(rèn)為,關(guān)于產(chǎn)權(quán)續(xù)期過程中的法律文件“打架”問題,需要解決。

　　“在制定物權(quán)法過程中,當(dāng)時考慮到城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和城市房地產(chǎn)管理法中關(guān)于住宅使用的規(guī)定不利于對老百姓的保護(hù)。到期以后被國家收走的住宅,可以說是老百姓一生的積蓄,涉及基本民生問題?！蓖趵飨蛴浾呓榻B說,所以物權(quán)法做了一個特別的安排,“屬于一項(xiàng)特別的法律法規(guī),它的規(guī)定是不受現(xiàn)行法律規(guī)定制約,是一項(xiàng)特別例外的規(guī)定,不屬于一項(xiàng)‘打架’的法律”。

　　“立法法規(guī)定,后法優(yōu)于先法,所以現(xiàn)存的這幾部法律不存在‘打架’的問題。”樓建波表示了相似的觀點(diǎn)。

　　不過,在楊立新看來,目前,關(guān)于住宅用地使用年限續(xù)期的法律依據(jù)主要是物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定,由于目前的法律條文缺乏細(xì)則,如何“自動續(xù)期”存在不確定性,難以操作。

　　對此,王利明建議說,“關(guān)于物權(quán)法中自動續(xù)期的問題,因?yàn)楫?dāng)時討論界定多少年,爭論太大,所以進(jìn)行了回避。接下來物權(quán)法在修訂修改時一定要明確這兩個問題,至少有一個確定的標(biāo)準(zhǔn)”。

　　民建中央經(jīng)濟(jì)委員會副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)則認(rèn)為,最好的辦法是廢除1990年國務(wù)院關(guān)于土地70年的相關(guān)規(guī)定,啟動土地管理法的修訂。

　　“中國民法典編纂工作正在進(jìn)行,明年3月民法總則即將頒布,2020年民法典將正式頒布。未來3年里,包括物權(quán)法在內(nèi)的相關(guān)法律都將進(jìn)行整理修訂。對于土地使用權(quán),在國家政策安排基礎(chǔ)上,會直接在物權(quán)法中有所體現(xiàn)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、民法研究中心主任尹田說。

　　楊立新也認(rèn)為,未來民法典將會把物權(quán)法等相關(guān)內(nèi)容編進(jìn)去,如果處理得當(dāng)不僅可以使這個問題一勞永逸地得到解決,而且還會給編纂民法典分則提供亮點(diǎn),獲得人民群眾的擁護(hù)。

　　到期后續(xù)多久怎么續(xù)

　　“對于個人住宅地使用權(quán)到期后是否會被收回的擔(dān)心,基本上可以沒有?！睒墙úㄕf。

　　既然如此,那么,70年到期了,接下來究竟是續(xù)30年還是續(xù)50年或70年,還是永久續(xù)下去?

　　楊立新的意見是永久續(xù)下去。

　　“首先,凡是期限不夠70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán),到期后必須都續(xù)期到70年。”楊立新說,此外,住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年到期后,經(jīng)過自動續(xù)期,相當(dāng)于這個權(quán)利是一個無期限的物權(quán),即一次取得永久使用,使這個權(quán)利變成一個永久性的建設(shè)用地使用權(quán),國家不應(yīng)在續(xù)期時繼續(xù)收費(fèi)。

　　“應(yīng)在土地管理法中將土地使用權(quán)的期限提高至100年或者199年,也就是實(shí)質(zhì)上的永久產(chǎn)權(quán)?！瘪R光遠(yuǎn)說,這樣的好處是土地使用權(quán)如果有剩余年限,可以繼續(xù)買賣,同時真正能夠形成良好的預(yù)期,并為房地產(chǎn)稅掃除障礙。

　　王利明則認(rèn)為可能是“幾十年”,“當(dāng)然越長越好。如果是一年兩年,那就不能達(dá)到‘意見’所說的形成對財產(chǎn)長期保護(hù)的局面。怎么做到長期保護(hù),而且形成良好穩(wěn)定預(yù)期,那必須是再續(xù)期幾十年,我認(rèn)為70年可能是最好了,這樣我覺得才是符合文件精神的”。

　　不過,樓建波卻認(rèn)為,期限不應(yīng)該延長為永久,“第一,我們是社會主義國家；第二,我們是土地公有制,這是憲法規(guī)定的。如果取得的土地使用權(quán)是一種永久產(chǎn)權(quán),那國家的土地所有權(quán)跑哪里去了”?

　　在樓建波看來,續(xù)期期限30年、50年、70年,雖然有不合理的地方,但更有它的合理性,“如果把期限變成100年,那是不是意味著房價應(yīng)該再高點(diǎn)?我覺得解決這個問題的關(guān)鍵在于,應(yīng)該把70年自動續(xù)期的規(guī)定真正設(shè)計出來,包括具體怎么去自動續(xù)期、自動續(xù)期以后要不要繳費(fèi)、要繳費(fèi)的話有沒有一個辦法能夠相對公平”。

　　按照樓建波的解釋,“自動續(xù)期”應(yīng)該解讀為不用申請即可續(xù)期,“現(xiàn)在主要討論的是是否需要交錢的問題”。

　　“盡管我們實(shí)行的是土地公有制,但是這并不妨礙公民在取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)后,這個用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)而且必須是一個永久性的權(quán)利。如果不是這樣,一個住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存在有期限,而且這個期限又是到期必須申請,它就是一個不確定的權(quán)利,就會影響社會的財產(chǎn)權(quán)觀念?！痹跅盍⑿驴磥?到期后經(jīng)過自動續(xù)期變成永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)后,應(yīng)當(dāng)確定土地使用權(quán)人與國家作為土地所有權(quán)人之間的關(guān)系,可以考慮收取必要的、不是過高的稅金,但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過立法機(jī)關(guān)立法決定。

　　“如果要交很多費(fèi)用,老百姓會承擔(dān)過重的負(fù)擔(dān),這就不能形成‘意見’所說的形成良好的穩(wěn)定預(yù)期了,也不利于對公民財產(chǎn)的長期保護(hù)?！蓖趵髡f,按照他個人理解,根據(jù)“意見”的精神,是不是應(yīng)該象征性地交一點(diǎn)費(fèi)用,“而且是老百姓普遍能夠承擔(dān)得起的費(fèi)用”。

　　“我們討論了兩種可能的解決方案。一是我們正在討論的將來能不能用房地產(chǎn)稅的形式替代續(xù)期的繳費(fèi)。推廣房地產(chǎn)稅制度,比如再給你續(xù)50年,規(guī)定總共交多少、每年交多少?？梢酝ㄟ^這個制度解決?！睒墙úㄕf,二是到期后不用辦手續(xù),“你可以繼續(xù)住著,但土地重新進(jìn)入市場,或者沒有進(jìn)入市場只是進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)或抵押,這需要在交易前設(shè)定一個流程。我覺得這樣有兩個好處,一是土地資源是有限的,有償有期限是原則；二是要考慮大家的承受能力”。