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美麗濕地亟須法律保護(hù)

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門診問題

  如何解決濕地破壞難題?

  門診專家

  中國政法大學(xué)副教授 張西峰

  寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院檢察官 馬濤

  專家觀點(diǎn)

  ◇人為破壞是導(dǎo)致濕地減少的重要原因,表現(xiàn)為基建占地、過度捕撈、污染破壞等。

  ◇相關(guān)部門打擊力度不夠是一方面原因,比如有時(shí)候檢查不到位,監(jiān)督力度不夠大,濕地保護(hù)方面配備人手不足,等等。但是,其主要原因還是在于保護(hù)制度的欠缺。

  ◇應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)濕地的立法工作。在制定法律的過程中,應(yīng)統(tǒng)一濕地的概念,明確濕地的主管機(jī)關(guān)及其在管理濕地過程中的權(quán)責(zé),厘清濕地保護(hù)與環(huán)境、水資源等相關(guān)法律的關(guān)系。

  據(jù)《人民日報(bào)》7月23日報(bào)道,各級政府在濕地保護(hù)方面開展了大量卓有成效的工作,但我國濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨著盲目圍墾與改造、污染、水土流失、泥沙淤積、生物資源過度利用等多種因素的破壞和威脅,導(dǎo)致面積減少,生態(tài)功能下降,生物多樣性喪失。那么,我國有哪些濕地保護(hù)的法律法規(guī)?為什么濕地保護(hù)效果不佳?國外有哪些保護(hù)措施可以借鑒?記者就此采訪了中國政法大學(xué)副教授張西峰、寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院檢察官馬濤。

  濕地對人類有哪些價(jià)值

  馬濤介紹,根據(jù)國家林業(yè)局在2013年頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(下稱《規(guī)定》),濕地是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6米的海域,包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地,以及重點(diǎn)保護(hù)野生動物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地。濕地是生物多樣性的搖籃,無數(shù)的動植物種依靠濕地提供的水和初級生產(chǎn)力而生存。濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。

  “濕地具有多種價(jià)值,”張西峰表示,一是生態(tài)價(jià)值。濕地是天然的“蓄水池”,我國可利用的淡水資源中96%來源于濕地。濕地上孕育著世界20%的物種。濕地通過一系列的物理過濾、化學(xué)合成和分解、生物吸收等復(fù)雜的過程,將大量的污染物質(zhì)和有毒物質(zhì)吸收、化解、轉(zhuǎn)化,使水體被凈化。每公頃濕地每天可以凈化400噸的污水,每年可去除1000多公斤氮和130多公斤磷,為降解污染發(fā)揮了巨大的生態(tài)功能。二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。濕地是世界上生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng),據(jù)2002年聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布的調(diào)查資料表明,濕地生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的價(jià)值每公頃每年可達(dá)1.4萬美元,是熱帶雨林創(chuàng)造價(jià)值的7倍,是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造價(jià)值的160倍。三是科研和觀賞價(jià)值。濕地生態(tài)系統(tǒng)含有多樣的動植物群落、瀕危物種等,為科學(xué)研究提供了難得的研究對象和試驗(yàn)基地。此外,濕地還是地球上最美的自然景觀之一,例如1992年被列入“世界重要濕地名錄”的扎龍濕地生態(tài)保護(hù)區(qū),被譽(yù)為鳥和水禽的

  “天然樂園”。

  我國濕地保護(hù)方面有何不足

  然而,目前我國濕地面積正不斷減少。對此,馬濤認(rèn)為,人為破壞是導(dǎo)致濕地減少的重要原因,表現(xiàn)為基建占地、過度捕撈、污染破壞等。個(gè)別地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),忽視對濕地的保護(hù),盲目開墾濕地,對濕地造成嚴(yán)重破壞。很多內(nèi)陸湖泊型濕地被分塊承包給了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,為了利益最大化,某些目光短淺的人竭盡全力將湖泊里的生物全部捕撈,這種破壞性的捕撈幾乎使湖泊里的生物全部滅絕。一些灘涂養(yǎng)殖戶為了提高產(chǎn)量,不斷對海參等生物施加農(nóng)藥,間接地破壞了近海的生態(tài)環(huán)境,對灘涂濕地造成嚴(yán)重污染。

  濕地破壞嚴(yán)重,是因?yàn)榇驌袅Χ炔粔騿??馬濤認(rèn)為,相關(guān)部門打擊力度不夠是一方面原因,比如檢查不到位,監(jiān)督力度不夠大,濕地保護(hù)方面配備人手不足,等等。但是,主要原因還是在于保護(hù)制度的欠缺。

  首先是濕地保護(hù)立法不足。馬濤說,中國濕地面積約3848萬公頃(包括稻田和人工濕地),居世界第四位、亞洲第一位。與我國濕地面積不相匹配的是,我國尚未制定一部專門針對濕地保護(hù)的法律,只有2013年頒布的《規(guī)定》。雖然《規(guī)定》首次對濕地作出全面規(guī)定,但它僅僅是政府部門作出的命令式的規(guī)定,權(quán)威性不足,對破壞濕地行為的處罰力度不夠,因此不足以遏制破壞濕地行為的發(fā)生。除了《規(guī)定》,其他有關(guān)濕地保護(hù)的規(guī)定只能從土地管理法、水法、野生動物保護(hù)法等法律中尋找,不僅只有一些零星條款,而且有些條款內(nèi)容互相矛盾,甚至與濕地保護(hù)背道而馳。例如土地管理法第4條規(guī)定,根據(jù)土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。第38條規(guī)定,對未利用地“適宜開發(fā)為農(nóng)用地的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地”。濕地屬于未利用地,按照上述規(guī)定就可以開發(fā)利用,這樣濕地就被改變了功能或遭到破壞。自然保護(hù)區(qū)條例第2條對自然保護(hù)區(qū)的界定范圍要求,該保護(hù)區(qū)對那些“有代表性的”“有特殊意義的”區(qū)域進(jìn)行保護(hù),因此,納入它保護(hù)范圍的濕地非常少。而環(huán)境保護(hù)法雖將“濕地”作為環(huán)境的一部分加以保護(hù),但它除了保護(hù)“濕地”之外,還要保護(hù)大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、風(fēng)景名勝區(qū)等,保護(hù)范圍太廣,不可能針對濕地的特殊性進(jìn)行有針對性的全面保護(hù)。濕地破壞嚴(yán)重的一個(gè)重要原因是違法成本低,處罰不嚴(yán)。以《廣東省濕地保護(hù)條例》為例,一般違法行為(例如擅自圍墾、填埋濕地等違法行為),處每平方米20元至30元的罰款,造成嚴(yán)重后果的最高處罰5萬元。相比于巨大的收益,最高5萬元的罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以震懾違法者。

  其次,濕地管理機(jī)制也有待完善。我國的濕地管理主要由國家林業(yè)局和地方政府的林業(yè)主管部門負(fù)責(zé),從2007年開始,國家林業(yè)局正式組建了濕地保護(hù)管理中心,并且成立了由國家林業(yè)局、外交部、國家發(fā)展改革委員會等16個(gè)部門組成的中國履行《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(下稱《濕地公約》)國家委員會。但由于該委員會主要負(fù)責(zé)濕地的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)國內(nèi)相關(guān)部門開展履行《濕地公約》,在濕地管理方面缺乏協(xié)調(diào),這種管理機(jī)制容易導(dǎo)致管理空白和漏洞。比如,目前我國濕地的主管部門是林業(yè)部門,但是大量的濱海灘涂濕地卻是由海洋部門管理,如果林業(yè)部門和海洋部門缺乏溝通協(xié)調(diào),均認(rèn)為本部門沒有管轄權(quán),這樣極易放縱違法行為,導(dǎo)致濕地遭到嚴(yán)重破壞。

  國外有哪些經(jīng)驗(yàn)可借鑒

  張西峰介紹了國外的一些經(jīng)驗(yàn)。比如,美國早在20世紀(jì)60年代,聯(lián)邦政府和一些州就開始立法保護(hù)濕地。包括美國林業(yè)局、美國土地管理局制定的《聯(lián)邦家畜放牧法》《魚類和野生生物協(xié)調(diào)法》《水資源開發(fā)法》等,佛羅里達(dá)州《哈德遜濕地保護(hù)法》、紐約州《潮汐濕地法》等,這些法律都對美國濕地保護(hù)起到了重要的作用。此外,“凈減少量為零”是美國濕地保護(hù)立法理念的精髓,其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是:任何地方的濕地都應(yīng)該盡可能地受保護(hù),轉(zhuǎn)換成其他用途的濕地?cái)?shù)量必須通過開發(fā)或恢復(fù)的方式加以補(bǔ)償,從而保持甚至增加濕地資源基數(shù)?!皟魷p少量為零”的理念,有效處理了濕地開發(fā)與保護(hù)間的矛盾,既能保證正常的濕地開發(fā)活動有序進(jìn)行,又能防止不當(dāng)開發(fā)造成濕地?fù)p害的現(xiàn)象發(fā)生。

  澳大利亞非常重視濕地資源的保護(hù)工作,制定和頒布了許多有關(guān)濕地保護(hù)的法規(guī)和政策。1997年,澳大利亞政府頒布了《國家濕地政策》,該政策成為澳大利亞濕地保護(hù)的重要文件,各州根據(jù)該政策相繼制定了許多適合本地情況的行動計(jì)劃。澳大利亞還通過培訓(xùn)班、印制宣傳材料和建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員等形式提高民眾濕地保護(hù)的意識,促進(jìn)對濕地的有效保護(hù)。澳大利亞還建立了許多非政府的自然保護(hù)機(jī)構(gòu),在不同地區(qū)和領(lǐng)域開展和從事濕地保護(hù)活動。他們定期組織會議,商討環(huán)境保護(hù)問題,為政府的環(huán)境保護(hù)工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

  應(yīng)當(dāng)如何加強(qiáng)濕地保護(hù)

  張西峰建議,加強(qiáng)濕地保護(hù)必須積極推進(jìn)濕地立法。濕地不同于其他資源,其具有整體性、系統(tǒng)性的特點(diǎn),涉及到動物、植物、水和土壤等多方面因素,如果沒有一部專門針對濕地的立法,很難對濕地進(jìn)行全方位的保護(hù)。在制定法律的過程中,應(yīng)統(tǒng)一濕地的概念,明確濕地的主管機(jī)關(guān)及其在管理濕地過程中的權(quán)責(zé),厘清濕地保護(hù)與環(huán)境、水資源等相關(guān)法律的關(guān)系,合理加重違法者的責(zé)任等,借鑒美國“凈減少量為零”的立法理念,建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和濕地保護(hù)獎勵等激勵措施,促進(jìn)濕地總量穩(wěn)中有升。

  健全濕地保護(hù)管理制度。健全《濕地公約》國家委員會的管理制度,確定林業(yè)部門在濕地管理中的主體地位,建立聯(lián)席會議制度,定期或者不定期地通報(bào)濕地管理工作中的重大事情,各部門通力合作,確保濕地保護(hù)工作有序開展。

  加大處罰力度,提高違法成本。針對破壞濕地的違法行為,應(yīng)當(dāng)加大處罰力度,在今后制定的法律或條例中合理增加罰款數(shù)額,提高行為人的違法成本,對于造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)頂格處罰。此外,如果違法行為涉嫌犯罪的,應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送,以此震懾潛在的違法行為人,依法保護(hù)濕地不被破壞。

  “建章立制不可少,加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳教育工作也很重要?!瘪R濤說,由于濕地本身的復(fù)雜性,很多人對濕地價(jià)值知之甚少,甚至一些政府負(fù)責(zé)人也不了解濕地,認(rèn)為濕地是取之不盡、用之不竭的資源。鑒于此,應(yīng)當(dāng)在制止?jié)竦仄茐男袨榈耐瑫r(shí),通過多種形式提高政府官員和民眾的濕地保護(hù)意識,鼓勵社會組織加入到保護(hù)濕地的活動中,在全社會形成保護(hù)濕地的良好氛圍。

編輯:栗萌責(zé)任編輯:栗萌
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